domingo, 23 de junio de 2013

Por qué fracasará la reforma de la Administración

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Artículo de Carlos Sánchez publicado en El Confidencial

“¿Es posible acometer una reforma en profundidad de las administraciones públicas sin tocar los estatutos de autonomía y la Constitución? Probablemente, no. Sin embargo, ese es el empeño del Gobierno: hacer una tortilla sin romper huevos. Pero carece de sentido -por mucha mercadotecnia política que se ponga en circulación- cambiar el modelo de Administración sin incardinar lo que se quiere hacer en una reforma territorial del Estado. Precisamente, para hacer viable un principio cada vez más asentado en la teoría económica: el crecimiento depende, sobre todo, del marco institucional de un país y no de voluntarismo político.

España, sin embargo, como sostiene el profesor Muñoz Machado, parece haber abandonado el cauce constitucional para hacer reformas. Y en su lugar, se ha dejado arrastrar por un modelo dominado por el “oportunismo y la improvisación”, sin reglas objetivas a las que atenerse con cierta seguridad jurídica. Las microrreformas en lugar de la macrorreforma.

Es la consecuencia lógica de intentar modelar el Estado a golpe de leyes que el siguiente Gobierno cambiará. Y el fracaso en el modelo educativo o la hipertrofia administrativa demuestran que sólo un país de leguleyos reforma el Estado cada mañana. Olvidando aquel viejo principio del Derecho Romano: De minimis non curat praetor. O lo que es lo mismo: de las cosas pequeñas no se ocupa el juez. Y la reforma que se propone -sin duda certera en el diagnóstico y útil en muchos aspectos- se fija demasiado en la anécdota, pero no en la categoría.

Unos cuantos datos, ofrecidos esta misma semana por el presidente de CEOE, lo ilustran. En 2011, se aprobaron 2.896 normas de carácter estatal y otras 10.261 de origen autonómico. Pero es que al año siguiente las páginas publicadas por el BOE ascendieron a 151.133, mientras que los distintos diarios y boletines oficiales de las comunidades autónomas sumaron otras 715.009 (han leído bien). A lo que hay que añadir la producción legislativa emanada desde Bruselas.

Frente a esta realidad se presenta una reforma que, con buen criterio, intenta podar la frondosa arboleda del Estado, pero que carece de instrumentos reales para racionalizar tanto dispendio. Las impugnaciones ante el Tribunal Constitucional caerán por docenas sin un pacto político previo. Muchas administraciones seguirán huyendo del derecho administrativo -mediante la creación de sociedades mercantiles- con el único objetivo de favorecer el clientelismo político.

Es cierto que la reserva del Estado, plasmada en el artículo 149 de la Constitución, da un amplio margen a la ley estatal, pero parece insuficiente en un contexto como el actual, en el que hay un problema de legitimación política. ¿Dónde está escrito que el PP va a gobernar toda la vida? ¿Es posible y hasta legítimo cambiar las reglas del juego cuando el actual modelo de financiación autonómico impide a las regiones responsabilizarse de sus propias decisiones fiscales?

Una tercera cámara

La estrategia del Gobierno es  todavía más preocupante si se tiene en cuenta que la propia Carta Magna no define claramente el modelo territorial del Estado, lo cual supone gobernar a ciegas. Como, de hecho, ha ocurrido desde 1978. Algo que explica, en buena medida, el gran número de litigios entre comunidades autónomas y Gobierno central, lo que ha convertido al Tribunal Constitucional en una tercera cámara legislativa que no sólo interpreta la norma fundamental del Estado, sino que, además, la crea en función de cada mayoría (política) de magistrados.

El Estado autonómico está ahí, y, guste o no, nada se puede hacer sin atacar el fondo del problema, que no es otro que poner al día la Constitución para definir con mayor precisión el marco competencial. Haciendo bueno aquello que dijo Georges Pompidou: "Haremos las regiones sin deshacer Francia".  Y lo que ha sucedido en España es justamente lo contrario.

Como recuerda la propia reforma aprobada por el Gobierno, hasta la fecha, los ministerios han detectado 5.800 normas de 28 sectores económicos “que podrían estar afectando a la unidad de mercado”.  Una vez más se corroboran las teorías que sostienen que a medida que existen más niveles de Gobierno diferenciados, aumenta el número de instituciones políticas vulnerables a grupos de presión próximos que inducen a un aumento del gasto público.

Quiere decir esto que la reforma de la administración propuesta por el Gobierno: el intento de modernizar el aparato del Estado -ese complejo magma organizativo que llaman algunos-, sin tocar el Título VIII de la Constitución acabará, necesariamente, con numerosos recursos ante el TC. Básicamente por un problema de lealtad constitucional. Y la prueba del nueve la dio este viernes Mas-Colell (otro buen economista que ha acabado siendo un pésimo gestor) nada más conocer la propuesta del Gobierno: "No vamos a devolver jamás ninguna competencia", dijo ufano.

España lleva 30 años hablando de reformar la Administración, pero poco se ha avanzado. Probablemente porque el país sigue anclado en un modelo galdosiano de organización del Estado -a imitación del francés- en el que la Administración se arroga el papel de vigilante con carácter previo de los actos de los ciudadanos, lo cual convierte los actos administrativos en una carga insoportable.

Se obvia, de esta manera, una de las reformas de mayor calado que pretende hacer la Unión Europea a imagen y semejanza del modelo anglosajón, donde la administración comprueba si el administrado cumple los requisitos, pero a posteriori, sin frenar las dinámicas económicas. En definitiva una nueva cultura que la reforma no está en condiciones de imponer al resto del sector público (dos terceras partes del gasto es autonómico). Precisamente, porque no va al fondo del asunto. Fue Hobbes quien advirtió que la esencia de la naturaleza es “la anarquía y la ley de la guerra”.  ro las pautas que guían al ser humano para evitar esta fatalidad también están insertadas en la naturaleza. Por eso, sostenía, “un Estado sin poder soberano sólo es una palabras in contenido”.

Aeropuertos sin aviones

Este desamparo es todavía más preocupante si se tiene en cuenta la falta de tradición de la Administración española a la hora de hacer un análisis coste-beneficio de sus decisiones económicas. Primero se ordena el gasto y, posteriormente, se evalúa su rentabilidad  económica y social. Y el mejor ejemplo es el despropósito a la hora de construir kilómetros de alta velocidad (el caso del AVE que morirá en Badajoz y no en Portugal es de aurora boreal). Aunque no son menos escalofriantes los aeropuertos sin aviones que pueblan la geografía española. Sin duda, por ausencia de planificación económica en el conjunto del territorio.

Planificación no es sinónimo de estatalismo ni, por supuesto, tiene que ver con planes quinquenales, sino que planificar, como alguien dijo, es el arte de conciliar intereses contrapuestos. Y aunque la reforma habla de planificar, como recordó la vicepresidenta Sáenz de Santamaría, lo cierto es que carece de instrumentos jurídicos más allá de la utilización con fines coercitivos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Una prueba de ello es el carácter bifronte, como ha dicho el Constitucional, de los ayuntamientos, que dependen indistintamente de las comunidades autónomas y la Administración central, lo cual genera disfunciones que sólo la jurisprudencia del TC -y no la Constitución- resuelve.

Ya el economista alemán Adolph Wagner advirtió, a mediados del siglo XIX, una verdad incómoda. O al menos, paradójica. Observó que el tamaño del Gobierno tiende a crecer a medida que prospera el nivel de vida de los ciudadanos, lo que a priori puede parecer una contradicción. Se supone que los ciudadanos de un país desarrollado tenderán a depender menos del Estado que los habitantes de una nación emergente o en vías de desarrollo. No es así. Wagner lo vinculó a una constatación. Al hacerse las sociedades más complejas, las necesidades de gasto público son mayores. Y, por lo tanto, hay que gastar más. Un aumento del output privado, por ejemplo, requiere mayor inversión pública en capital físico o tecnológico. De lo contrario, se correría el peligro de que la producción privada fuera estrangulada por falta de infraestructuras.

Lo que ha ocurrido, sin embargo, es más doloroso. Como alguien dijo, se pretendía inicialmente que el Estado se ocupara  de que  un vecino no cortara flores en el jardín de otro; pero nunca se ocuparía de regar ni de cultivar esas flores. Con el tiempo, sin embargo, acabó transformándose en jardinero. Ese es el problema de fondo. Lo otro son ínfulas de subsecretario.

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