Por qué fracasará la reforma de la Administración

Artículo de Carlos Sánchez publicado en El Confidencial

“¿Es posible acometer una reforma en profundidad de las administraciones públicas sin tocar los estatutos de autonomía y la Constitución? Probablemente, no. Sin embargo, ese es el empeño del Gobierno: hacer una tortilla sin romper huevos. Pero carece de sentido -por mucha mercadotecnia política que se ponga en circulación- cambiar el modelo de Administración sin incardinar lo que se quiere hacer en una reforma territorial del Estado. Precisamente, para hacer viable un principio cada vez más asentado en la teoría económica: el crecimiento depende, sobre todo, del marco institucional de un país y no de voluntarismo político.

España, sin embargo, como sostiene el profesor Muñoz Machado, parece haber abandonado el cauce constitucional para hacer reformas. Y en su lugar, se ha dejado arrastrar por un modelo dominado por el “oportunismo y la improvisación”, sin reglas objetivas a las que atenerse con cierta seguridad jurídica. Las microrreformas en lugar de la macrorreforma.

Es la consecuencia lógica de intentar modelar el Estado a golpe de leyes que el siguiente Gobierno cambiará. Y el fracaso en el modelo educativo o la hipertrofia administrativa demuestran que sólo un país de leguleyos reforma el Estado cada mañana. Olvidando aquel viejo principio del Derecho Romano: De minimis non curat praetor. O lo que es lo mismo: de las cosas pequeñas no se ocupa el juez. Y la reforma que se propone -sin duda certera en el diagnóstico y útil en muchos aspectos- se fija demasiado en la anécdota, pero no en la categoría.

Unos cuantos datos, ofrecidos esta misma semana por el presidente de CEOE, lo ilustran. En 2011, se aprobaron 2.896 normas de carácter estatal y otras 10.261 de origen autonómico. Pero es que al año siguiente las páginas publicadas por el BOE ascendieron a 151.133, mientras que los distintos diarios y boletines oficiales de las comunidades autónomas sumaron otras 715.009 (han leído bien). A lo que hay que añadir la producción legislativa emanada desde Bruselas.

Frente a esta realidad se presenta una reforma que, con buen criterio, intenta podar la frondosa arboleda del Estado, pero que carece de instrumentos reales para racionalizar tanto dispendio. Las impugnaciones ante el Tribunal Constitucional caerán por docenas sin un pacto político previo. Muchas administraciones seguirán huyendo del derecho administrativo -mediante la creación de sociedades mercantiles- con el único objetivo de favorecer el clientelismo político.

Es cierto que la reserva del Estado, plasmada en el artículo 149 de la Constitución, da un amplio margen a la ley estatal, pero parece insuficiente en un contexto como el actual, en el que hay un problema de legitimación política. ¿Dónde está escrito que el PP va a gobernar toda la vida? ¿Es posible y hasta legítimo cambiar las reglas del juego cuando el actual modelo de financiación autonómico impide a las regiones responsabilizarse de sus propias decisiones fiscales?

Una tercera cámara

La estrategia del Gobierno es  todavía más preocupante si se tiene en cuenta que la propia Carta Magna no define claramente el modelo territorial del Estado, lo cual supone gobernar a ciegas. Como, de hecho, ha ocurrido desde 1978. Algo que explica, en buena medida, el gran número de litigios entre comunidades autónomas y Gobierno central, lo que ha convertido al Tribunal Constitucional en una tercera cámara legislativa que no sólo interpreta la norma fundamental del Estado, sino que, además, la crea en función de cada mayoría (política) de magistrados.

El Estado autonómico está ahí, y, guste o no, nada se puede hacer sin atacar el fondo del problema, que no es otro que poner al día la Constitución para definir con mayor precisión el marco competencial. Haciendo bueno aquello que dijo Georges Pompidou: "Haremos las regiones sin deshacer Francia".  Y lo que ha sucedido en España es justamente lo contrario.

Como recuerda la propia reforma aprobada por el Gobierno, hasta la fecha, los ministerios han detectado 5.800 normas de 28 sectores económicos “que podrían estar afectando a la unidad de mercado”.  Una vez más se corroboran las teorías que sostienen que a medida que existen más niveles de Gobierno diferenciados, aumenta el número de instituciones políticas vulnerables a grupos de presión próximos que inducen a un aumento del gasto público.

Quiere decir esto que la reforma de la administración propuesta por el Gobierno: el intento de modernizar el aparato del Estado -ese complejo magma organizativo que llaman algunos-, sin tocar el Título VIII de la Constitución acabará, necesariamente, con numerosos recursos ante el TC. Básicamente por un problema de lealtad constitucional. Y la prueba del nueve la dio este viernes Mas-Colell (otro buen economista que ha acabado siendo un pésimo gestor) nada más conocer la propuesta del Gobierno: "No vamos a devolver jamás ninguna competencia", dijo ufano.

España lleva 30 años hablando de reformar la Administración, pero poco se ha avanzado. Probablemente porque el país sigue anclado en un modelo galdosiano de organización del Estado -a imitación del francés- en el que la Administración se arroga el papel de vigilante con carácter previo de los actos de los ciudadanos, lo cual convierte los actos administrativos en una carga insoportable.

Se obvia, de esta manera, una de las reformas de mayor calado que pretende hacer la Unión Europea a imagen y semejanza del modelo anglosajón, donde la administración comprueba si el administrado cumple los requisitos, pero a posteriori, sin frenar las dinámicas económicas. En definitiva una nueva cultura que la reforma no está en condiciones de imponer al resto del sector público (dos terceras partes del gasto es autonómico). Precisamente, porque no va al fondo del asunto. Fue Hobbes quien advirtió que la esencia de la naturaleza es “la anarquía y la ley de la guerra”.  ro las pautas que guían al ser humano para evitar esta fatalidad también están insertadas en la naturaleza. Por eso, sostenía, “un Estado sin poder soberano sólo es una palabras in contenido”.

Aeropuertos sin aviones

Este desamparo es todavía más preocupante si se tiene en cuenta la falta de tradición de la Administración española a la hora de hacer un análisis coste-beneficio de sus decisiones económicas. Primero se ordena el gasto y, posteriormente, se evalúa su rentabilidad  económica y social. Y el mejor ejemplo es el despropósito a la hora de construir kilómetros de alta velocidad (el caso del AVE que morirá en Badajoz y no en Portugal es de aurora boreal). Aunque no son menos escalofriantes los aeropuertos sin aviones que pueblan la geografía española. Sin duda, por ausencia de planificación económica en el conjunto del territorio.

Planificación no es sinónimo de estatalismo ni, por supuesto, tiene que ver con planes quinquenales, sino que planificar, como alguien dijo, es el arte de conciliar intereses contrapuestos. Y aunque la reforma habla de planificar, como recordó la vicepresidenta Sáenz de Santamaría, lo cierto es que carece de instrumentos jurídicos más allá de la utilización con fines coercitivos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Una prueba de ello es el carácter bifronte, como ha dicho el Constitucional, de los ayuntamientos, que dependen indistintamente de las comunidades autónomas y la Administración central, lo cual genera disfunciones que sólo la jurisprudencia del TC -y no la Constitución- resuelve.

Ya el economista alemán Adolph Wagner advirtió, a mediados del siglo XIX, una verdad incómoda. O al menos, paradójica. Observó que el tamaño del Gobierno tiende a crecer a medida que prospera el nivel de vida de los ciudadanos, lo que a priori puede parecer una contradicción. Se supone que los ciudadanos de un país desarrollado tenderán a depender menos del Estado que los habitantes de una nación emergente o en vías de desarrollo. No es así. Wagner lo vinculó a una constatación. Al hacerse las sociedades más complejas, las necesidades de gasto público son mayores. Y, por lo tanto, hay que gastar más. Un aumento del output privado, por ejemplo, requiere mayor inversión pública en capital físico o tecnológico. De lo contrario, se correría el peligro de que la producción privada fuera estrangulada por falta de infraestructuras.

Lo que ha ocurrido, sin embargo, es más doloroso. Como alguien dijo, se pretendía inicialmente que el Estado se ocupara  de que  un vecino no cortara flores en el jardín de otro; pero nunca se ocuparía de regar ni de cultivar esas flores. Con el tiempo, sin embargo, acabó transformándose en jardinero. Ese es el problema de fondo. Lo otro son ínfulas de subsecretario.”

Amor se llama el juego - Joaquín Sabina

Austericidas y estimulados

Austericidas  y estimulados

Por Berta González de Vega

Luchar contra el déficit nos está matando. El déficit no lanza bombas ni es una guerrilla de asalto, pero intentar reducirlo mantiene los estimulados, provoca el porcentaje de parados que padecemos, unos recortes brutales en el estado del bienestar y que estemos cavando nuestra propia tumba, en forma de fosa común, porque nunca volveremos a crecer. El primer culpable fue Lehman Brothers y aquellos bancos americanos que vendían hipotecas basura a quien no podía pagarlas, algo que no pasaba aquí, por supuesto, que para eso teníamos un sector financiero envidiado en el mundo entero, con un sistema de supervisión en el Banco de España que nos lo iban a copiar. Pues resulta que las cajas de ahorro fueron un cortijo ruinoso y que aquí también dimos hipotecas a Violeta, la asistenta peruana de mi tía, con un marido albañil, que pagó casi 300.000 euros por una casa en Vallecas. Por entonces, yo también caí en el “las casas nunca bajan” sin que me pusieran pistola en la sien y me endeudé en un pareado en Churriana, Málaga, por el mismo dinero que mi primo Pablo en un chalé en New Jersey con vistas a Manhattan, a pocas paradas de cercanías. Cuando lo conté a una asesora socialista me dijo: “No puedes afirmar que aquí hay burbuja basándote en una anécdota personal”. Por muy ilustrativa que fuera. Aquello es agua pasada, de todas formas. Ahora, la culpa es de Angela Merkel.

Desde la burbuja, creo en mis anécdotas personales, que suelo reconvertir a pesetas, por cierto; mucho de lo que nos pasa es que nunca nos enteramos del euro. Cuando los economistas krugmanianos keynesianos, a los que desde ahora llamaremos estimulados, partidarios de “activar políticas de crecimiento” —¿eso se hace dando a una teclita?— piden que no haya tanto recorte del gasto, yo siempre me imagino de paseo con Krugman y con Merkel en mi Mégane familiar cochambroso y ya pagado por mi ciudad. Málaga. Capital de la Costa del Sol. Les recogería en el aeropuerto Pablo Ruiz Picasso, toda una catedral aeroportuaria que ha hecho que el edificio antiguo, diseñado por Bofill, parezca la casita de Pin y Pon. Les explicaría que disfrutamos ahí de una segunda pista que ha costado 600 millones de euros —100.000 millones de pesetas— para que abra algún fin de semana, cuando haga falta. Si ha llovido torrencialmente, como pasa aquí, seguro que hay un gran charco que provoca atascos y les contaría que llevamos dos años esperando a que inauguren el acceso nuevo sobre pilares, que la primera rotonda está ahora muy mona, después de años de abandono, porque se arregló para el día en el que vino la ministra a dar por abierta la pista ociosa. O sea, tenemos una segunda pista que no tiene Gatwick y un acceso que recuerda a Namibia.

En el aeropuerto les explicaría que hay parada de tren, pero que solo llega a Fuengirola. Ni a Marbella ni a Estepona. El tren va lleno normalmente y se lleva pidiendo su prolongación décadas, pero los políticos lo siguen estudiando. Es que en principio, les digo, a Marbella también iba a llegar el AVE, a pesar de que está a media hora de Málaga. Pero ahora la autopista no tiene iluminación por la noche porque hay que ahorrar. Me imagino entonces a Merkel mirando la segunda pista.

Desde allí, les llevaría hacia Málaga. Pasaríamos por el estadio de atletismo, el Martín Carpena de baloncesto y las piscinas cubiertas y al aire libre en concesión administrativa, con gran gimnasio incluido. Entraríamos entonces en el paseo marítimo Antonio Banderas y, enseguida, verían la imponente sede de la Diputación. Antes les señalaría las oficinas de Limasa, el servicio de basuras: nos hemos librado de una huelga in extremis, no querían bajadas de sueldo ni que se tocara una bolsa de trabajo con puestos hereditarios. “¿Cuántas veces recogen la basura?”, pregunta Merkel. Todos los días. Pues claro, que aquí hace calor. 86 millones de euros nos cuesta —13.000 millones de pesetas.

Ya en la Diputación tendría que explicar que es un organismo para dar servicio a los pueblos pequeños. ¿Por qué entonces ese edificio tan grande en Málaga? Me preguntarían. Eso digo yo. ¿Cuánto? Dice Merkel: 40 millones de euros —7.200 millones de pesetas—. En el edificio de detrás, de arquitectura regionalista, antiguo orfanato, les hablaría de La Térmica, centro de arte emergente. Sí, todo público. 400.000 euros de presupuesto este año: 72 millones de pesetas. ¿Para los pueblos pequeños? Pregunta Krugman. Eso digo yo. Ha habido una exposición de fotos sobre Andy Warhol. Además, como tengo incontinencia verbal, les cuento que dentro hay un aparato de trigeneración que costó cinco millones de euros y que solo se ha encendido unos días, porque no sirve.

¿Cómo funciona la selección de personal? Pregunta Krugman. Pues mire, le voy a hablar de los dos últimos casos. Hace unos días se supo que han fichado de asesora a una señora de mi edad que se afilió al partido casi adolescente y, desde entonces, siempre ha trabajado en cargos públicos. Dio positivo en un control de alcoholemia, dimitió de directora de distrito en el Ayuntamiento y enseguida fue rescatada por la Diputación. ¿Rescate? Dice Merkel. El otro caso es también ilustrativo. Han externalizado un servicio del consorcio de bomberos y solo casualmente la adjudicataria ha contratado a varios del PP ¿La sede vieja? pregunta la alemana. En uso.

Siguiente parada: antigua Tabacalera. Edificio regionalista de miles de metros, construido en los años 20 del siglo XX. Alberga un museo del automóvil de un coleccionista portugués, que tiene éxito entre los extranjeros de la costa, dependencias municipales y la obra de 40 millones —7000 millones de pesetas— de lo que iba a ser un gran museo de piedras preciosas. ¿No se pudieron poner todas las áreas del Ayuntamiento allí juntas?, pregunta Merkel. Se pensó en un principio, pero luego empezaron con lo de las joyas. Llegaron a exponer dos: la aguamarina “Ceu de Primavera” (1129 quilates) y la esmeralda “Agra” (350). Ahora intentan darle vidilla con un acelerador de empresas TIC, que es lo último después de los espacios coworking y las incubadoras y viveros. El fondo que está detrás, les digo, pone un millón y medio de capital y, según dijeron, pretendían conseguir hasta seis millones de fondos europeos. Merkel entonces dice: “En Berlín lo hacen a pulmón y les va muy bien”. Le explico que ya lo sé, y que Rocket Internet ha abierto sucursal en Oporto.

Seguimos la marcha hasta un edificio acristalado, de diez plantas y unas lamas muy modernas. Eso es la Gerencia de Urbanismo y alguna oficina municipal más. Krugman se frota los ojos. “Después de la burbuja inmobiliaria, ¿mantienen el mismo número de trabajadores?”. Asiento, 350. En Seattle, 50.000 habitantes más que en Málaga, tienen 310 en el departamento de planeamiento urbano y obras. Y creo que es una ciudad ligeramente más rica y extensa. En el Ayuntamiento no se ha despedido a nadie y se mantiene un seguro médico privado para sus trabajadores. “Pero”, dice el economista, “España tiene una sanidad pública magnífica”. Pues sí. ¿Cuánto costó el edificio? 35 millones —casi 6000 millones de pesetas—. 10 millones en unas lamas que iban a ahorrar mucho en la factura de la luz. El mantenimiento está en 800.000 euros anuales. En la puerta hay un aparcabicis moderno donde no hay ninguna. “Habrá carril bici por toda la costa, ¿no?”, pregunta la canciller alemana. No, le tengo que decir. Ahora dicen que no tienen dinero. Sí, con este tiempo y todo tan llanito al lado del mar.

Hago un giro hacia la estación del AVE, mitad centro comercial, y enseguida estamos en una zona de obras. “El metro”, les señalo. ¿Iban a hacer uno antes de tener una red enorme de carriles bici? Pues claro, me encojo de hombros. Les cuento que las obras van muy lentas, que llevan gastados 400 millones de euros —lo que se estimaba que iba a costar todo—, años de retraso y ahora la indecisión sobre si debe ir en superficie o no por el centro de la ciudad. “Pero, habría informe técnico solvente, ¿no?”, pregunta Krugman. Pues eso digo, de nuevo encogiéndome de hombros.

Les explico que no les llevo de museos, pero que tenemos: el Picasso, el de la casa natal de Picasso, el Thyssen, el del patrimonio municipal y el Centro de Arte Contemporáneo. Querían todavía más, pero la realidad, ahí, parece que se ha impuesto. El Ayuntamiento se gastó 20 millones de euros —3200 millones de pesetas— en comprar una manzana y ahora no sabe qué hacer con esos edificios. La opción más probable es que los tiren.

Pongo rumbo a la Universidad. Antes paso por el Hospital Carlos Haya. Les cuento que lleva el nombre de un aviador franquista —Krugman pone cara de asombro— porque fue Franco el que hizo el hospital, hace más de 50 años. Desde entonces, sigo, Málaga es la provincia que más ha crecido en población de España pero los políticos nunca han estimado necesario hacer otro. La gente se hartó hace unos años e iba a manifestarse, pero entonces la Junta prometió que haría “el macrohospital”, referencia de Europa. Lo pagaría con las plusvalías de echar abajo los viejos y hacer pisos. Hasta ahora. El presupuesto era de 400 millones de euros. “Los que están en el metro, ¿no?”, dice Merkel. Pues sí. “¿Ha dimitido alguien?”, pregunta Krugman. Pues no.

Ya en el bulevar de la Universidad les enseño las facultades. Tenemos casi de todo. Miran admirados sobre todo los edificios nuevos. Cuando estamos en el de ingenierías, me preguntan si es difícil entrar. “Nada, un aprobado en la prueba final de bachillerato. Claro que luego la media es de nueve años para acabar la carrera. Solo este año el Gobierno ha decidido subir las tasas para los repetidores y ha habido manifestaciones”, les voy diciendo. Krugman pregunta si viene mucha gente de fuera a estudiar a Málaga: “Bueno, sobre todo de los pueblos de alrededor y de alguna provincia andaluza”. “¿No vienen europeos, con lo bueno que hace?”, pregunta Merkel. “Sí, claro, somos un destino muy popular entre los Erasmus. Playa y fiesta es una combinación ganadora siempre”. Krugman, tan anglo maléfico él, pregunta por los ranking. Le digo que es un Campus de Excelencia, como muchos en España, porque no era cuestión de discriminar, que aquí somos capaces de ser excelentes todos. No hay ninguna universidad española entre las primeras 150 del mundo. Precisamente la rectora de Málaga, sigo explicando, es la presidenta de los rectores españoles y siempre dice que es cuestión de dinero, que con esos presupuestos no pueden mejorar. Los dos miran los edificios imponentes que nos rodean. Acabo contándoles que la rectora, Adelaida de la Calle, tiene a un yerno colocado en una fundación de la Universidad donde no ha habido recortes, también tiene allí otro yerno el gerente, y un hijo, un vicerrector.

Pero le tengo que decir con orgullo a Merkel que aquí no ha dimitido nadie por plagiar para obtener el doctorado, como en su país. Además, en España, casi todas las tesis doctorales son cum laude.

Proseguimos hacia el Parque Tecnológico de Andalucía. Nos encontramos con una protesta de trabajadores de Isofotón. Les digo que fueron pioneros mundiales en fabricación de placas solares pero ahora quieren echar a muchos, después de 25 millones de euros de ayudas públicas. Puestos a hablar de fondos públicos, les cuento que muchos de los edificios se han construido con fondos europeos, asociados con proyectos de investigación que está examinando ahora el Gobierno de España. Hay cierto miedo a devolver las ayudas, pero se tiene la seguridad de que no llegará la sangre al río porque una diputada por Málaga muy rumbosa, Celia Villalobos, ha dicho que los resquemores son de un funcionario que se ha equivocado. Ven el cadáver del Instituto para el Bienestar Ciudadano. Parado. “¿También ha recibido ayudas europeas?”, dice Merkel. Sí. Le contesto. La policía está investigando.

Ha llegado la hora de preguntarles yo. “¿Ve algún margen para políticas de estímulo, señor Krugman?”. “Qué distintas se ven las cosas desde el despacho de Princeton”, me concede. Miro a Merkel. Tiene cara de estreñida. “No diré nada. Cualquier comentario será utilizado en mi contra y me pueden llamar nazi”.

Antes de llevarles al aeropuerto, les invito a pescaíto en la playa. Se ve Sierra Nevada al fondo, el mar como un plato que atraviesa un crucero, el campo de golf al lado, a cinco minutos del aeropuerto, las cometas del kite surfing en el cielo. Casi atropello a un ciclista en el camino a la playa. “Ahora tampoco hay dinero para un carril bici aquí, ¿no?”, dice Krugman. Asiento. Esperando el espeto de sardinas, al sol, Merkel dice: “Esto podría ser el paraíso. Habrá que colonizarlo”.

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